一项新标准 背后多少事
2017-11-07
来源：
一项新标准 背后多少事？
来源：中国环境报
尽管国家和一些地方做出了积极努力，但饮用水新国标实施仍然面临不少困难。各地检测体系依然不完善和资金不足，成为关键的制约因素
在当前经济快速发展，水环境安全受到高度重视的大背景下，一些人在担心:我们能否喝上安全的饮用水？
保证饮用水安全，需要有相关标准跟上。从7月1日起，我国已颁布5年之久的《生活饮用水卫生标准》正式开始强制执行。
新标准强制执行后，我们的饮用水是否就能真正做到安全？7月上旬，由绿家园主办的饮水安全专家与媒体对话会在中国科技会堂举行，在会上，饮水安全问题成为所有与会者关注的焦点。
饮用水新国标实施被什么拖了后腿？
一方面是各地检测能力在5年过渡期后依然存在不足，另一方面，饮用水安全的保障资金严重不足，也导致了新标准实施的推迟
1985年，卫生部发布了我国首个《生活饮用水卫生标准》(GB5749－1985)，包括感官性状和一般化学指标、毒理学指标、细菌学指标、放射性指标等四大类共35项，其中有机项目只有4项，符合当时水污染主要是无机污染的现实。
随着水质变化和污染种类日益复杂，2006年12月，国家标准委和卫生部联合发布了《生活饮用水卫生标准》(GB5749－2006)(下称新标准)和13项生活饮用水卫生检验方法国家标准，于2007年7月1日起实施。
这是21年来我国首次对1985年发布的《生活饮用水卫生标准》(GB5749－1985)进行的修订，规定指标由原标准的35项增至106项。也就是说，使用长达20多年的生活饮用水旧标准正式退出历史舞台。
饮用水新标准已基本与国际标准相吻合。在绿家园主办的会议上，国家发改委公众营养发展中心饮用水产业委员会主任李复兴指出，新标准最大的特点是与国外标准接轨，农村饮水标准与城市饮水标准接轨。
早在2007年6月30日，卫生部卫生政策法规司副巡视员张成玉就曾公开表示，自2007年7月1日起开始实施的饮用水新标准，其中部分指标的实施日期由省级人民政府根据当地情况确定，全部指标最迟于2012年7月1日实施。
然而实际情况却令人失望。
在今年6月29日举行的全国人大常委会第27次会议联组会议上，针对实施106项指标有没有具体时间表这一问题，卫生部部长陈竺表示，由于我国当前所处的发展状况，保障饮用水安全还面临着很多新挑战，原来的实施时间表将会推迟。
陈竺说:对于落实生活饮用水新标准中规定的106项指标的时间表，目前的计划分为3个层次:到2015年，各省(市、区)和省会城市106项指标要实行全覆盖；地市级城市要覆盖42项常规指标再加上当地重点控制的指标；在县级实现42项常规指标的全覆盖。
应该说，常规指标全覆盖实际上已经保证了基本饮用水安全的要求。
究竟是什么原因导致新标准实施推迟？正如一位不愿透露姓名的专家所言，关键在于各地的检测能力在经过5年的过渡期之后依然存在不足。
记者曾于2007年针对饮用水新标准实施情况进行过采访，了解到106项指标分为42项常规指标和64项非常规指标。虽然非常规指标也属于强制执行的项目，但常规和非常规的指标分类，也为标准的实施分出轻重缓急。当时记者拿到的数据是，我国至少有80％的县级自来水厂能够对全部常规指标进行检验，大部分市级水厂和疾病控制中心能对绝大部分非常规指标进行检验。
自来水厂对出厂水水质的频繁检测是管好水龙头的基本要求。新标准规定:9项指标每日不少于1次检测，42项常规项目每月不少于1次检测。
据了解，目前主要是住建部和卫生部负责水质检测。住建部的城市供水水质监测中心对自来水的监测属于行业监测，而卫生部疾控中心的监测则属于第三方监测，起卫生监督的作用，各地疾控中心负责检测饮用水出厂水质。
据中国疾控中心环境与健康相关产品安全所研究员鄂学礼介绍，全国上千家疾控中心中，只有约15家可以检测生活饮用水新国标中全部106项指标。
按照规定，市级、县级水厂或疾病控制中心不能检测的项目，应通过委托检验的方式保证所在地方饮用水安全。检验一个水样即对全部106项指标进行检验的费用约为1.5万～2万元，这笔费用虽然不低，但添置设备的费用更高。以两种原虫的检验设备为例，就需要50万～80万元，而购置一份试剂盒，就需要5000元。
经历了太湖蓝藻暴发事件的江苏省无锡市耗资上千万元购置了实验设备，并引进硕士以上学历的检验人员，到2009年即可检测全部指标。每份水样全指标检测耗时一两个月，耗资3万多元，费用全部由地方政府承担。
即便在发达地区，如此高昂的检测费用也限制了检测次数。根据新标准，地表水为水源地的全指标检测一年只有两次，地下水为水源地的全指标检测每年只有一次。
另外，各地的检测能力也和经济实力成正比关系。
毫无疑问，导致生活饮用水检测体系迟迟不能完善的原因很简单:没钱。
卫生部2011年12月印发的《全国城市饮用水卫生安全保障规划(2011~2020年)》显示，在全国32个省级疾控机构中，只有北京、天津、河北、上海和山东的实验室具备106项指标检测能力，占15.6％；检测能力在80~106项之间的实验室为13个，占40.6％；80项以下的实验室为14个，占43.8％。
同时，地市级和县级实验室的检测能力不容乐观，常规指标的平均检测能力分别为33项、27项，非常规指标的平均检测能力分别为14项和3项。
新标准执行时间推迟，除了监测能力，官方给出的理由还有水厂成本问题。由于保障资金严重不足，直接影响水源保护区综合整治、供水设施改造、水质监测能力提高，导致城镇供水投资占国民生产总值的比例随城镇化发展呈下降趋势。
另外由于缺乏市场准入退出机制，目前企业进入供水市场没有任何门槛，一些地方政府在引入合作伙伴时，注重资金而忽视能力和业绩，相应的退出机制也未建立。由于水价受到居民承受能力等因素制约而难以及时调整到位，无法保障设备更新改造与大修的费用，供水企业无力投入，也缺乏对供水设施进行改造和建设的积极性。
国家发改委副主任杜鹰介绍说，截至2011年底，全国公共供水企业亏损面为31％，资产负债率高于50％，整个供水行业经营业绩不好，很多水厂难以承受检测设备和管网改造费用的大笔开支。
保障饮水安全需破哪些难题？
目前，我国饮用水面临的主要问题是源头水质不理想、处理工艺落后。另外，自来水供水管网老化、漏损和二次污染以及消毒剂使用等因素，都影响饮水安全
应该说，面对7月1日这个饮用水新标准执行的期限，人们一直在关注新标准执行能否真正确保饮用水安全，而当新标准的实施日期推迟，暴露出了我国饮水安全保障目前存在的隐忧。
中国疾病预防控制中心环境所研究员凌波认为，目前我国饮用水面临的主要问题是源头水质不理想、处理工艺落后。
水利部2007年对全国661个建制市和1746个县级城镇的4555个城镇集中式饮用水水源地的调查显示，约14％的水源地水质不合格。
环境保护部2011年对地级以上城市集中式饮用水水源环境状况的调查显示，约35.7亿立方米水源水质不达标，占总供水量的11.4％。
湖泊富营养化问题突出，蓝藻水华频发；河流型水源地存在安全隐患，极易发生突发性水污染事件。大量工业项目分布在江河沿岸，一些尾矿库位于饮用水水源上游，大江大河及周边的流动源污染风险较大，直接威胁饮用水安全。
北京公众健康饮用水研究所所长赵飞虹也坦言，20年来，北京市自来水的水质总体不太理想，污染指标在增加。
除了源头供水存在问题之外，我国的自来水处理工艺也仍落后。
据了解，自来水处理工艺一般包括3个步骤:混凝，在原水中添加氯化铝、硫酸铝或者三氯化铁使悬浮物、胶体等物质生成易沉淀结晶。然后进入沉淀池，沉淀一定时间之后，流出经过石英砂组成的翻板过滤(或虹吸过滤)，最后加入氯液进行消毒处理。自来水处理工艺是对数百吨甚至上万吨水进行初级过滤，因为基数过于庞大，很难保证过滤效果。
凌波介绍说，中国90％以上的水厂仍在采用沉淀加药反应、混凝沉淀过滤消毒输配水的净水工艺。这一净水工艺沿用了数十年，虽然局部有所改进，但原理和功用大抵不变。而由于水源情况复杂，许多水厂不得不加大液氯的使用量来净化水质。而这种沉淀＋消毒的工艺只能对细菌和微生物起作用，但对于有机物、化学物等却无能为力。
据了解，目前90％的水厂只能对物理污染和微生物污染进行净化处理，而无法对化学污染，诸如农药、杀虫剂各种有机和无机化合物及其他有害毒素进行深度处理。
李复兴也表示，我们要看到目前自来水安全保障的复杂形势，面对水源地严峻的环境形势，许多地方的自来水生产工艺还基本上是沉淀、过滤、消毒的工艺，处于超负荷运转的状态。
来自国家发改委的数据显示，全国95％以上的公共供水厂是在饮用水卫生新标准颁布之前建设的，这些水厂的原水水质是按照地表水Ⅱ类和地下水Ⅲ类执行的，出厂水水质保障设施是按照1985年颁布的《生活饮用水卫生标准》35项指标设计和建造的，水源水质和处理工艺均难以保障出水达到饮用水卫生新标准的要求。
同时，自来水供水的管网老化、漏损和二次污染也很严重。据统计，目前全国有一半以上的城市供水管网漏损率高于国家标准规定值，年漏损水量达60亿立方米，同时造成水质在输送过程下降。而以屋顶水箱和地下水池为主的城市二次供水设施管理不到位，部分设施不能及时清洗消毒，导致水质合格率降低。
凌波认为，尽管生活饮用水新标准已于2006年年底出台，但相对于国外的高频率检测，国内自来水往往通过相关部门低频率的检测，就可以贴上达标的标签，顺利进入城市供水管道。
此外，自来水输送环节的清洁保障同样是一个难解之题。李复兴介绍说，我国输水管道很多地区还是解放初期建设的，目前，自来水的安全隐患有很多都来自于输配水管道的二次污染。虽然国家已下大力气改善供水条件，但浩大的输水管网改造工程绝非短时间内就能奏效。
在李复兴看来，消毒剂使用也是很大的一个问题。由于消毒剂都是氯制剂，自来水存在有机物，它们结合往往会形成一些消毒剂的副产物，而这些副产物有不少已证明对人体健康是有不利影响的。
众所周知，消毒副产物主要来源于自来水水厂。但是，这在国际上至今也是令人头疼的问题，不加不行，加了以后有消毒副产物。李复兴说，也正是因为这个原因，新标准把消毒副产物列入控制指标中。
如何让人们喝上放心水？
面对多龙管水这一现实情况，要保证饮用水安全，需要解决好饮用水安全保障责任主体、资金保障等问题并理顺部门管理等关系
保障饮用水安全，需要相关标准跟上。我国第一部饮用水卫生标准颁布于1985年，修订于2006年，中间隔了20年左右，而如今饮用水新标准的实施也因种种因素被推迟，其历程可谓坎坷。
要保障饮用水安全，除了标准跟上，饮用水管理也在其中起着重要作用。我国饮用水管理向来被称为多龙管水，没有较好地理顺各部门的职能。面对多龙管水这一现实情况，要保证饮用水安全，厘清以下问题是关键所在:
问题一:谁是饮用水安全保障的责任主体？
《水法》和《水污染防治法》明确水源地保护由地方人民政府负责，但是，来自国家发改委的数据显示，截至2011年底，全国地级以上城市中，仍有部分城市集中式饮用水水源保护区划分方案未获省级人民政府批复，保护区内违法排污事件时有发生。特别是对于跨行政区的水源地，由于保护和受益主体不一致，保护责任和管理措施难以落到实处。
同时，《水法》和《水污染防治法》涉及饮用水的内容虽然比较全面，但是各项配套措施还有待进一步完善；《城市供水条例》已颁布实施18年，部分内容已不能适应新的管理要求；至今还没有专门的饮用水水源水质标准和评价方法，水源水质标准仍依据水源地保护区的环境质量标准；城市饮用水安全保障相关配套政策也亟待完善。
记者在采访中了解到，在十二五期间，地方人民政府将是城乡供水安全保障责任主体，国家将饮用水安全保障工作目标和措施纳入地区国民经济和社会发展规划，列入重要议事日程，并纳入地方政府考核体系，严格实行问责制。
对此，有专家指出，明确饮用水安全保障责任主体，将有助于从源头保障饮用水安全。
问题二:钱从哪里来？
根据《全国城镇供水设施改造和建设十二五规划及2020年远景目标》，在十二五期间，我国将优先升级改造设施落后的供水厂，解决设市城市和县城水厂出水水质不能稳定达标的问题；更新改造9.23万公里使用年限超过50年和管材劣质的供水管网，解决管网漏损和二次污染问题。
在饮用水卫生监督监测能力建设方面，到2015年，各省(市、区)和省会城市全部实现新的《生活饮用水卫生标准》，106项水质指标检测能力全覆盖，地级城市具备水质常规指标和本地区重点非常规指标的检测能力，县级市和县城具备水质常规指标的检测能力；充实水质快速检测设备，提高及时发现饮用水安全隐患的技术能力。
来自国家发改委的消息显示，对于目前尚不具备全部106项水质指标检测能力的省份，将尽快由省级卫生行政部门落实水质检测实验室建设。
尽管目标宏大，但记者在采访中注意到，一些专家对于目标能否实现表示担忧。
一位专家指出，《全国城镇供水设施改造与建设十二五规划及2020年远景目标》中提到，预估监测能力的投资需求为15亿元，但《规划》并没有指明资金的来源，只是提出中央补助投资，重点向中西部及财政困难地区倾斜。要求地方政府要将城市建设维护资金、土地出让收益等用于城市建设支出的部分优先用于供水设施改造和建设。
目前各地经济水平差异很大，资金存在缺口，尤其是一些欠发达地区。如果单靠地方政府努力，新标准实施并非易事。这位专家说。
问题三:多头管理如何理顺？
国家发改委副主任杜鹰表示，将认真梳理当前饮用水安全保障各环节存在的问题，有针对性地加强饮用水安全保障相关法律制度和措施的制定。
记者了解到，近期，相关部门抓紧组织修订《城市供水条例》，进一步明确规划建设、运行监管、水质管理、应急供水、二次供水等方面的制度；加快制定《畜禽养殖污染防治条例》，防治农村面源污染，保障农村饮水安全。
另外，相关标准规范的制定和修订工作也将展开，具体包括:研究制定水源环境质量、水源地安全评价技术导则等标准，出台水源编码、水源环境状况评估指南等规范性文件；加快制定饮用水水源水质标准，修订完善地表水和地下水等质量标准；加快修订《传染病防治法实施办法》和《生活饮用水卫生监督管理办法》，将饮用水安全保障问题作为一个重要问题予以研究。
这些法律法规和措施的制定出台，将有助于理顺当前饮用水多头管理中出现的问题。
新闻链接
虽然生活饮用水新标准的实施日期推迟，但在我国一些城市，自来水检测标准已经达到了新国标的要求。
北京市:
据北京市自来水集团党委书记、董事长崔君乐透露，饮用水新标准中的106项指标，北京早在奥运会前就已经执行，并且在2007年就已提前达到新标准；全市设立的270个终端监测点，随时都在监测进入市民家中的末梢水安全。市民家中水龙头流出来的自来水水质完全达标。
上海市:
从7月1日起，上海中心城区将全部采用来自长江的优质水源。而少部分未采用深度处理工艺的郊县，也开始不间断投放粉末活性炭改善水质。目前全市已对在用水源地开展每月一次64项指标、每年一次109项指标的监测；中心城区还建设了157套在线水质浊度、余氯监测设备。此外，主要供水企业也建立了中心化验室，定期和不定期地进行水质抽查监督，确保安全优质供水。
成都市:
据成都市自来水有限责任公司水质中心主任谢海英介绍，成都市主城区供水水质早在去年初就全部达标，部分指标甚至高于国家标准。谢海英以余氯为例指出，余氯过高可能带来消毒副产物，对人体具有潜在的健康影响，而目前成都市主城区供水余氯控制在0.4毫克/升~0.9毫克/升范围内，较新标准更为严格。
太原市:
太原市自来水公司水质处处长史晓冬日前表示，目前太原市自来水检测标准已达177项，完全覆盖国标规定的106项，太原市的自来水可放心饮用。新国标借鉴了国际上的饮用水卫生标准，水质指标由原来的35项增至106项，增加了71项，其中有59项为毒理指标。而太原市目前的检测指标比这还要多。
昆明市:
国家城市供水水质监测网昆明监测站相关负责人周皖云介绍说，从技术上讲，在检测硬件方面，昆明生活饮用水水质检测目前已可以完成170余项，超过了国家要求的106项。并且，从2009年起，昆明城市供水检测标准就严格按照新标准执行，除每月对42项常规检验项目进行检测外，每半年还必须对64项非常规检验项目进行检测。监测数据显示，3年多来，昆明自来水合格率已完全达到并优于国家标准。
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